陈 国 权---本会理事，上海交通大学农村发展研究院兼职教授
（此文于2010年04月16日刊登在上海市发展改革研究院 第16期 简报上）
一、大虹桥是加快上海发展提升城市能级的又一战略支点
随着周边地区快速发展和全国一些城市的进一步崛起，上海城市发展面临严峻挑战。未来10多年，上海发展必须要有新跨越。然而，实现新跨越的战略性支点、杠杆和强大动力是什么，这是当前上海必须认真思考的问题。
过去二十年，浦东开发开放已深刻地影响了上海城市发展，并大大增强了上海城市的地位。今后浦东必将继续对上海发展产生深刻影响。然而，未来二十年，上海发展光有浦东一个战略支点还是不够的，一个支点难成犄角，难有更强劲的动力。
未来上海发展，浦东、浦西优势互补要更优化。目前，上海浦西城市发展能量还远远没有发挥出来。一个重要原因，就是缺乏一个具有全局撬动力的战略支点牵引。
由于各种资源的合成，现在的大虹桥地区正在孕育成为举世难觅的开发宝地。区域经济与城市发展潜力巨大，完全可以成为浦西能够撬动全市发展的战略支点。然而，目前大虹桥开发功能定位，似乎只是一个放大了的商圈开发项目。这显然是不够的，建议思想再解放一些，胆子再大一些，进一步放大规模，扩大功能、丰富产业、提高开发开放水平，全力加快这一区域开发开放进程，使之成为上海又一个重要发展极和战略支点。
浦东有独特的优势，也有自身的局限性。目前，浦东的最大局限性是天然区位优势不足。浦东北部和东部陆上战略纵深被辽阔的长江口和浩瀚的东海阻割，极大的阻碍北部与东部周边地区巨大发展资源集聚。这种天然的地理阻割，不是一条沿海通道能够克服的。上海西部周边地区巨大发展资源向浦东集聚，需横跨上海浦西近百公里腹地，这在客观上也是一种资源逆向流动。相对于浦西，浦东城市基础设施和城市综合服务配套历史积累也有限，这在短期内也是难以克服的。可以预见，随着浦东开发的进一步深入，这些局限性将不断显现出来。很显然，近10年与前10年比较，国内外资本对浦东的投资热情整体上已呈下降趋势，这是缺乏相关政策因素支撑后，区位优势不足的必然结果。过去20年浦东开发开放成果，主要因素，与其说是两港带动的结果，不如说是行政推动的结果。
2009年南汇并入浦东，客观上讲，只是放大了浦东开发的平台。未来20年，浦东开发开放如果政策和体制机制上的优势不及时弥补，已积聚的巨大发展能量释放将会大打折扣。因此，从长远战略发展角度考察，未来上海重大发展战略，既要继续十分重视浦东开发，又不能只注重浦东一个方向。
与长三角地区巨大资源连接而言，大虹桥地区优势明显。虹桥空港也有独特的优势。如果放开搞活，虹桥空港完全能够将成为世界空运大港。如果再开挖一条大运河与黄浦江、太湖连接成一线，水运也可部分解决。大虹桥地区周边城市服务、城市基础设施和综合产业配套优势更为巨大。
较为理想的大虹桥开发板块面积应包括，目前闵行区的虹桥镇、七宝镇、华漕镇大部或全部，青浦区的徐泾镇、华新镇大部或全部，松江区的九亭镇及目前的虹桥国际机场区域等地区，区域总面积应在300平方公里以上。闵行区等辖区面积缩小较多，可通过另外的行政区划适当补充。
在放大了的大虹桥区域，以虹桥交通枢纽港为中心的60至80平方公里区域，为上海虹桥新城区，重点发展商贸、金融、物流和都市文化、体育、卫生等现代都市第三产业。其余外围200多平方公里为城市化延伸区，重点发展产业：一是现代生态高效都市农业，以观赏类农作物布局为主，既作为必要的部分农产品的生产基地，又作为改善优化这一地区城乡环境质量的生态基础资源配置。二是建设若干高新科技清洁工业基地，争取设立虹桥加工业保税区，既为新城提供必要的基础人流、物流、商流和资金支撑，为繁荣区域经济创造必要的条件，又为当地居民提供必要的就业保障。三是依托现有的小集镇和若干高档住宅小区，引进若干优秀海派文化原素，建设若干个上海最宜居的国际卧城和特色消费群，如通过国际招标方式，建设若干欧州城、北美镇等等，为丰富和发展上海海派文化，促进上海相关特色现代服务业发展等作出积极贡献。
大虹桥地区城市体系布局要积极创新。观赏性农业可以镶嵌在城市中间，如在大型居住区之间和不同商贸功能区之间，有大块农业或生态林镶嵌，由此与城市建筑物、城市道路周边和城市河流二岸等绿化布局一起，形成点、线、面、网有机结合的现代花园式城市布局，既生态，又低碳。这种引“农”入城，既可极大地放大城区绿化面积，降低城市建筑密集度，又可将城市绿化用地的一部分计入农业用地范畴。新城中心区与各新兴小集镇、各特色经济开发区之间，用最便捷的公共交通和观光通道连接。全区域十分注意城市布局美、建筑风格美，城市文化和城市艺术美。使这一区域又能成为观光休闲的乐园。
这样一个区域发展构架实施，在极大提升上海城市能级的同时，也必将根本改变这一区域乡村面貌，并极大推动整个上海西部地区城乡一体化进程，这对全市乃至全国都有积极的示范意义。
在未来的上海，与其继续在老市区没完没了地锦上添花，投入效益不断递减，不如相对集中财力再搞一块新城，这也是真正意义上的上海城市发展由内向外转移的点上突破。
三、市、区二级政府二级管理是实现大虹桥开发的必要前提
在当今中国，行政分割是资源分割的原因，行政合并是资源合并前提。对一个较大区域开发建设而言，强有力的行政推动，必须要有一个完整的一级政府体系贯彻落实。只是一二个上级政府重要领导挂帅或上级政府出台几项特殊政策，没有一级地方政府具体贯彻落实，对一个企业或一个大项目建设可能凑效，但对一个较大区域开发并实现其可持续发展发展是难以凑效的。因为，一个较大区域的开发，不只是引一批项目，建几条街区，更不是一个时期开发完事，而实质上是要新建一个区域经济体系和社会配套体系，开发过程涉及到各类社会资源的整合和协调，单一的企业行为，许多事是难以做到。一级地方政府，拥有法律赋予的特殊行政资源。一个较大区域的开发必须实现政府、社会、企业、市场合力，这里具体组织者只能是强有力的一级政府。大虹桥开发实行市、区二级政府，二级管理，既有利于新增一级地方政府积极性，更利于发挥地方各级干部和群众积极性和创新性，也有利于减轻上级政府相关负担和压力。很显然，深圳小渔村的成功开发，浦东新区的成功开发等，都有一级地方政府发挥着巨大作用。
总之，大虹桥地区是世界难觅的优质开发资源，大虹桥区域可以成为未来上海的重要发展极和实现上海发展新飞跃的战略支点。然而，大虹桥板块的成功开发，需要思想再解放一些，胆子再大一些，步子再快些，同时也需要有强有力的一级地方政府具体操作。