习近平总书记指出，我国小农生产有几千年的历史，“大国小农”是我们的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度。人均一亩三分地，户均不足十亩田的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实。家庭经营耕地在30亩以上的农户数量占比不足5%，小农户依然是农业生产经营的主力军，尤其在粮食生产、保障国家粮食安全方面，小农户发挥了重要作用。推进农业现代化要高度重视小农户，决不能忽视小农户、排挤小农户。党的十九届五中全会指出，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式的适度规模经营，实现小农户与现代农业有机衔接。当前，小农户经营中一家一户干不了、干不好、干了不划算的环节越来越多，迫切需要加快发展农业社会化服务，带着小农户干，帮着小农户赚，逐步将小农户引入现代农业发展轨道。
一、生产托管成为引领小农户进入现代农业的重要实现形式
近年来，各地在积极探索解决“谁来种地”和“怎么种好地”的过程中，创新经营方式和组织形式，形成了直接服务农户和农业生产的实践经验。比如，江苏的联耕联种、湖北的代耕代种、四川的农业生产共营制、山东的土地托管等。这些模式尽管称谓、形式不同，组织小农户的方式不同，其实质都是在不流转土地经营权的前提下，将农业生产中的耕、种、防、收等部分或全部作业环节委托给社会化服务组织完成，统称为农业生产托管。截至2019年底，全国生产托管服务面积超过15亿亩次，其中服务粮食作物面积达8.6亿亩次，服务带动小农户超6000万户，占全国农业经营户的30%。农业生产托管成为联结小农户的重要实现形式。
（一）出台了一系列支持农业生产托管的政策和项目
2017年，农业部、国家发展改革委、财政部联合印发了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，提出把发展农业生产托管作为推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式。同年，中央在农业生产发展资金这个大专项中设立农业生产社会化服务项目，重点支持农业生产托管，2019年项目实施省份增加到18个，2020年达29个，生产托管项目资金从40亿元增加到45亿元。农业部办公厅于2017年9月印发了《关于大力推进农业生产托管的指导意见》，对农业生产托管工作进行了全面部署。农财两部于2017年、2019年先后印发《关于支持农业生产社会化服务工作的通知》和《关于进一步做好农业生产社会化服务工作的通知》，对农业生产托管项目实施作出了明确的规定。围绕服务规范化这个中心，农业农村部深入开展农业社会化服务标准和行业管理制度的分类研究和编制，以部办公厅文件印发《农业生产托管服务合同示范文本》和《农业生产托管服务标准指引》，大力加强服务标准建设、服务价格指导、服务组织监测和服务合同监管等制度建设。2020年，全国农业生产托管工作推进会在山西召开，总结交流了各地推进农业生产托管的经验做法，在全国上下统一了思想，明确了工作重点和发展路径，推动生产托管加快发展。
（二）探索出一批能复制可推广的生产托管模式
我国幅员辽阔，各地的自然地理条件不同、农作物种植结构和制度不同、社会经济发展水平不同，农民对生产托管的认知程度也不同，发展哪种生产托管模式要因地制宜，总体上要以农民的需求为导向，对于农户经营意愿较强的地区，从单环节、多环节托管入手，对于农业劳动力转移程度较高的地区，重点推广关键环节综合托管、全程托管等模式。近年来，各地根据资源禀赋和发展条件，探索出一批成功的模式。例如，河北推广多环节托管、全产业链托管、土地股份合作分红模式和供销社“为农服务中心”等模式；山西翼城创新“政府、企业、保险、农担、期货、银行”六位一体的全周期式生产托管；黑龙江在全省推广“生产托管+金融保险+粮食银行”的“兰西模式”；山东济宁重点发展“服务主体+农户”“服务主体+村集体经济组织+农户”“农业订单+服务主体+生产托管”“土地股份合作社+服务主体+全程托管”等模式。2019年和2020年，农业农村部先后推出两批44个全国农业社会化服务典型案例，对推动全国面上的生产托管工作起到了很好的示范带动作用。
（三）培育出一支多元化专业化的服务主体队伍
农业服务专业户、农民合作社、农村集体经济组织和服务型企业等多元社会化服务组织竞相发展。截至2019年底，全国农业社会化服务组织总量达89.3万个，其中农业生产托管组织超过44万个。从实践看，各类社会化服务主体各有所长，优势互补。农业服务专业户占全国服务主体总量的49.9%，主要为周边小农户服务，最贴近农民；服务型农民合作社带动小农户数量最多，达5034.1万户；农村集体经济组织主要是组织小农户接受服务，提供“居间”服务，发挥桥梁和纽带作用；服务型企业服务带动能力最强，单个企业平均服务对象达530个（户），且服务的专业化、集约化和标准化程度较高。2020年，突如其来的新冠肺炎疫情，为春耕生产带来了严峻挑战，一大批生产托管服务组织响应号召，积极投入抗疫保春耕的战役，为农民提供“一站式”生产托管服务，减少了农民集中下地作业的防疫风险，实现了农民不下田，服务组织“云春耕”，保障了春耕生产顺利开展。2021年2月，农业农村部办公厅印发《关于组织引导农业服务组织开展生产托管搞好春季农业生产的通知》，要求各地积极组织开展生产托管服务，扎实抓好春季农业生产。
二、深刻认识发展农业生产托管的重要意义
在坚持农村基本制度的前提下，如何将小农户引入现代农业发展轨道，是亟需解决的时代难题。2014年3月，全国春季农业生产暨森林草原防火工作会议在山东济宁汶上县召开，会议代表参观了该县供销社在义桥镇建立的为农服务中心，看到了土地托管给小农户带来的成效，开拓了破解这个难题的思路方法。综合全国各地的实践，加强面向小农户的社会化服务，大力推广农业生产托管是解决这一问题的有效路径，将引爆农业经营方式新一轮变革。如果说，党的全面领导和农村土地集体所有是中国特色农业现代化道路的根本底色，那以农业生产托管为代表的农业专业化社会化服务就是中国特色农业现代化道路的鲜明亮色。小托管、大服务，具有旺盛的生命力和广阔的发展前景。
（一）农业生产托管是对农村基本经营制度的丰富和完善
习近平总书记多次强调，坚持农村基本经营制度，不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我们党尊重农民首创精神，基于我国基本国情农情确定的农村基本经营制度，具有旺盛的生命力和广泛的适应性，必须毫不动摇地长期坚持。坚持农村基本经营制度，核心是坚持农村土地集体所有、坚持土地家庭承包经营。这是党在农村政策的基石。发展农业生产托管，不改变集体和农户间的土地承包关系，坚持了农村土地集体所有和家庭经营基础性地位，保持了土地承包关系稳定，通过为广大小农户提供专业化、市场化的服务，实现了农业生产经营的组织化、规模化，推动了农业生产经营的标准化、集约化，进而走向现代化。同时，发展农业生产托管为村集体经济组织充分发挥“统”的功能和优势提供了有力抓手，直接服务或组织小农户接受生产托管服务，促进了集体经济发展壮大。这种统分结合的有效实现形式，赋予了双层经营体制新的内涵，是巩固完善农村基本经营制度的大胆探索，是继联产承包后基层干部群众的又一伟大创造。
（二）农业生产托管是实现中国特色农业现代化的有效路径
发达的农业社会化服务、规模化农业经营形式是农业现代化的标志。纵观世界农业发展，规模化主要靠土地集中实现经营规模扩大。通过社会化服务扩大经营规模也有许多探索，通过合作社提高农民组织化程度是一种成功的模式，也是发达国家普遍采取的有效形式，但对中国广大小规模分散经营的小农户而言，农民合作社还不能完全解决大量小农户不想流转土地又要破解生产经营困难的问题。发展农业生产托管，可以通过服务组织的专业化服务，将先进适用的品种、技术、装备等要素导入农业生产，切实解决了小农户经营分散、规模狭小、生产效率低、作业成本高、竞争力弱等突出问题，又提高了农民生产经营的组织化程度，转变了农业经营方式，促进了农业高质高效发展，为推进中国特色农业现代化注入了强大动力。开展农业生产托管服务，通过服务组织集中采购、集成技术、标准作业、统一服务、订单收购等，最大限度发挥农业机械装备的作业能力和分工分业专业化服务的效率，有效降低农业物化成本和生产作业成本，实现农业节本、提质、增效。
（三）农业生产托管是社会资本进入现代农业的重要载体
随着农村劳动力转移和老龄化，农民对社会化服务的需求强烈，农业生产托管市场潜力巨大。一大批社会资本进入农业社会化服务领域，取得了不凡成绩。中化集团着力打造“MAP”模式，在全国25个省（区、市）建成128个技术服务中心、292个示范农场，为321万亩耕地提供全程服务。金正大集团着力打造“金丰公社”模式，覆盖全国22个省（区、市），累计服务面积1125万亩。专业类服务企业通过基地建设和订单方式为农户提供全程服务，发挥其服务模式成熟、服务机制灵活、服务手段先进等优势。截至2019年底，全国各类农业社会化服务组织中服务公司达3.39万个，服务的专业化、集约化、规模化水平较高，且发展势头强劲，发挥着典型引领作用。农业农村部推出的44个全国农业社会化服务典型案例中，有23个为专业性农业服务公司。这些服务公司针对当地产业特点和农户需求，突出市场化导向，有的提供单环节、多环节托管服务，有的将服务领域延伸到产前、产中和产后各环节，形成全过程、全链条的服务模式。在服务过程中，积极应用新技术、新装备，采用绿色高效现代农业方式，通过托管服务推动先进生产技术和方式落地，促进农业生产标准化、集约化和绿色化。
三、“十四五”时期推进农业生产托管高质量发展的对策建议
“十四五”时期是我国农业农村现代化加速发展的战略机遇期，农业生产托管面临着难得的发展机遇。当前，农业生产托管存在着服务主体能力不强、服务领域不宽、政策支持力度不够等问题。要顺应时代要求，充分认识这一经营形式对创新农业经营方式的重大意义，尊重基层首创精神，准确把握发展规律，切实加大支持力度，大力发展并推广农业生产托管服务模式，推动农业农村服务业高质量发展，打造农业农村经济新的增长点。
1.加大支持力度。推动出台新阶段加快推进农业生产托管的指导意见，适时推动制定《农业社会化服务促进法》。随着农民群众对生产托管的认识不断加深，各地积极性持续提高，项目实施范围逐步扩大，各地对项目资金的需求将增加。要加强财政资金统筹，加大对生产托管项目资金支持力度，将生产托管项目调整为约束性项目，在项目资金中安排一定比例的工作经费。进一步加强行业管理，推动服务标准制定，推广使用示范合同文本，加快建立县级社会化服务组织名录库。加强生产托管项目管理，开展绩效评价和监测评估，确保规范实施。
2.强化政策引导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导资本、技术、人才等生产要素向农业社会化服务领域集聚。加快培育各类农业社会化服务主体，培育一批具有一定影响力并在市场上发挥重要作用的农业社会化服务骨干企业，树立行业标杆和服务典型，发挥示范效应。引导农业社会化服务企业加强联合和合作，发展服务联合体、服务联盟等，推动服务链条延伸，打造覆盖全产业链的服务组织体系，建立更加紧密的利益联结和分享机制。引导成立行业组织，发挥联系政府、服务会员、行业自律等作用。在财政、税收、用地等方面，探索支持农业社会化服务的优惠政策。
3.强化金融服务。通过集中连片开展托管服务，可以达到规模经营节约成本的效果。但调研中不少服务主体也反映，实施服务规模经营后，风险也相应集中，特别是开展全程托管的，赚得起亏不起，一旦出现较大的灾害减产，给农户的承诺难以兑现，容易引发社会矛盾。此外，农业生产托管多采取事后付费的方式，在极端天气或者农产品市场价格大幅下降时，由于缺乏对小农户强有力的约束，很有可能面临收不回服务费的问题。此外，服务组织自有资金较少、融资能力弱，贷款难现象普遍，拓展服务力不从心。要强化政银保担合作，鼓励推出以支持农业生产托管服务为导向的金融保险产品，探索政府部门与银行、保险等机构共同推进托管服务的有效方法。
4.拓展服务领域。鼓励服务主体拓展服务领域，推动生产托管服务逐步从粮棉油糖等大宗作物向果菜茶等经济作物拓展，从种植业向养殖业等领域推进；由产中向产前、产后环节延伸，提高农产品烘干、保鲜、仓储、冷链和销售等环节的社会化服务水平，逐步提高生产托管在相关产业领域和关键环节的覆盖面，有效增强小农户融入现代农业产业链和价值链的能力。充分利用互联网、大数据、云计算、区块链和人工智能等信息技术，提高农业社会化服务的数字化、网络化和智能化水平。充分借鉴生产托管的模式和经验，推动托管模式向农村生活性服务业延伸，发展农村健康、养老、育幼、文化、旅游、体育、家政、物业等生活性服务业。
（作者：金文成；作者系农业农村部农村经济研究中心主任）
来源：《中国农民合作社》2021年第3期